LAS PERSONAS MIGRANTES Y SU ACCESO A LA SEGURIDAD SOCIAL EN AMÉRICA LATINA.
Parte 2. Mecanismos de seguridad social para personas migrantes implementados en América (medidas unilaterales y bilaterales)
Ante el panorama migratorio, es importante contar con instrumentos y mecanismos que aseguren el acceso a la seguridad social de las personas migrantes. Es importante señalar que se cuenta con medidas bilaterales y multilaterales tales como convenios o acuerdos internacionales en materia de seguridad social; instrumentos que reflejan los patrones migratorios entre las partes contratantes, y están influenciados por factores como la proximidad geográfica, lingüística y cultural. Sin embargo, estos convenios suelen apuntar hacia la vinculación y coordinación de los sistemas de seguridad social de las partes contratantes, y no hacia la armonización u homogeneización.
Como ya se mencionó, la presencia de personas inmigrantes en cualquier situación migratoria tiende a impactar de forma positiva a nivel económico y fiscal a largo plazo y su cobertura, conlleva una serie de ventajas para esta población, reduce la vulnerabilidad y la exclusión social y aumenta la capacidad de empleabilidad; representando para el país receptor, un mecanismo de control y reducción de los riesgos de salud pública.
Los países de tránsito y destino pueden garantizar la protección de las personas que migran irregularmente mediante los pisos mínimos de protección social, y mediante la simplificación de los requisitos de elegibilidad relacionados con el empleo, la residencia y la documentación que debe presentarse. Por su parte, los países de origen pueden servirse de medidas unilaterales previamente revisadas, tales como, regímenes voluntarios y fondos de bienestar, aunque, al tratarse de personas migrantes en condición de irregularidad, podría ser necesario flexibilizar los requisitos y la documentación necesarios para la afiliación.
De acuerdo con un estudio realizado por la Conferencia Interamericana de Seguridad Social, se han identificado 57 medidas de tipo unilateral, mismos que se pueden categorizar en distintos tipos de mecanismos de protección tales como: a)regímenes de aseguramiento voluntario para personas emigrantes (9 casos); b)consagración del principio de igualdad entre personas nacionales y extranjeras (38 casos); c)exportabilidad de las pensiones (6 casos); d)medidas para personas en condición de estancia irregular (4 casos).
El mecanismo más común es la consagración del principio de igualdad de trato entre personas nacionales y extranjeras. Este implica que, de acuerdo con las normativas nacionales de la seguridad social, no pueden interponerse requisitos de nacionalidad para acceder a la afiliación y a las prestaciones. Si bien se garantiza la eliminación de un obstáculo en el disfrute de este derecho humano, el principio de igualdad de trato no descarta la exigencia de otro tipo de requisitos como la condición de estancia regular y los permisos para trabajar.
Actualmente, se cuenta con el registro de que 35 estados que conforman el Continente Americano han implementado este principio para la asistencia médica y el resto de las prestaciones contributivas disponibles para cada caso.
La medida unilateral adoptada más común es el aseguramiento voluntario con nacionales que residen en el exterior, donde destacan los casos de Brasil y México, pues cuentan con los esquemas más completos de prestación es incluidas, con seis tipos, siendo en México las prestaciones que se otorgan las siguientes: asistencia médica, seguro de enfermedad, seguro de invalidez y vida, por vejez, sobrevivencia y prestaciones familiares.
Sobre el acceso a la seguridad social de las personas migrantes en condición de estancia irregular, la mayoría de los seguros voluntarios ofrecidos por países de origen les permiten acceder a ciertas prestaciones. Por parte de los países de destino, se encontró que Panamá es el único caso en América donde el derecho a la seguridad social de las personas trabajadoras migrantes es obligatorio, sin perjuicio de su condición de estancia. En México, Uruguay y Chile se ofrece a este grupo el acceso a la asistencia médica.
Estados Unidos, Haití y México, son los estados con más medidas unilaterales de seguridad social implementadas para personas migrantes, contando nuestro país con dos seguros voluntarios y una medida de protección para personas en situación migratoria irregular. Sin embargo, a parte de la consagración de la igualdad de trato ente personas nacionales y extranjeras. Existen pocas iniciativas unilaterales en América para brindar acceso a la seguridad social de las personas migrantes.
Las personas en situación migratoria irregular dependen en gran medida de los mecanismos unilaterales implementados por países de origen, tránsito y destino. Sin embargo, sólo se identificaron cuatro casos de medidas permanentes implementadas para atender directamente a esta población que, además, tienden a excluir las prestaciones asociadas al trabajo y las orientadas a asegurar los ingresos.
Por su parte, las iniciativas bilaterales de seguridad social para personas migrantes en América se concentran en 178 instrumentos jurídicos internacionales, 163 tratados y 15 acuerdos interinstitucionales. Mientras los primeros son firmados y ratificados directamente por los Estados, los acuerdos interinstitucionales son firmados por entidades gubernamentales, por lo que es sólo en estos organismos y sus personas afiliadas sobre los que recaen los efectos jurídicos.
En el conjunto de mecanismos bilaterales de seguridad social para personas migrantes en América, las prestaciones con mayor presencia son las contributivas de vejez (91.57%), sobrevivencia (91.01%) e invalidez (89.89%). Esto es, las prestaciones de largo plazo para las que es imprescindible la cooperación entre países emisores y receptores de personas migrantes, con el objetivo de permitir la portabilidad de los derechos y la totalización de los periodos de cotización. En cambio, las prestaciones pecuniarias de corto y mediano plazo de enfermedad, maternidad, riesgos profesionales, desempleo y familiares, así como la asistencia médica, se presentan con menor frecuencia en los instrumentos bilaterales.
Si bien esto no supone una exclusión automática de estos beneficios para las personas migrantes en los países de destino, la coordinación internacional en estas ramas posibilita que las personas que emigren temporalmente puedan optar por continuar las cotizaciones en el sistema de seguridad social del país de origen.
De los convenios bilaterales de seguridad social identificados en la presente investigación, el más integral es el celebrado entre Chile y España, ya que incluye los nueve tipos de prestaciones categorizados por la OIT.
Respecto a los tratados firmados únicamente por partes americanas, los que incluyen los paquetes de beneficios más amplios son:
- Con ocho prestaciones: Argentina-Perú y Brasil-Chile
- Con siete prestaciones: Ecuador-Perú.
- Con cinco prestaciones: Argentina-Chile, Bolivia-Uruguay, Costa Rica-Uruguay, Ecuador-Uruguay, Perú-Uruguay, Uruguay-Venezuela.
Otro conjunto de acuerdos que es relevante destacar es el de los utilizados para ampliar marcos normativos internacionales más generales, como el Convenio Multilateral Iberoamericano de Seguridad Social (CMISS). Éste determina la portabilidad para las prestaciones contributivas de invalidez, vejez y sobrevivencia entre sus 13 partes, sin embargo, en América existen seis acuerdos bilaterales dedicados a extender su ámbito de aplicación material.
En cuanto a la cobertura de las personas migrantes en condición de estancia irregular, únicamente se identificaron 14 mecanismos bilaterales que no son excluyentes para este sector. La mayoría de este tipo de mecanismos bilaterales de seguridad social para personas migrantes fueron celebrados entre instituciones de América Central: Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá. Esto responde a los constantes y crecientes flujos migratorios intrarregionales, pues todos estos países son emisores, receptores y territorios de tránsito de personas migrantes.
Además, de estos países de la subregión centroamericana, únicamente Costa Rica y Panamá han participado en tratados bilaterales y multilaterales en materia de seguridad social. De este modo, es posible que los acuerdos interinstitucionales sean considerados una alternativa de protección y conservación de las prestaciones médicas para personas derechohabientes que migren, transitoria o temporalmente, dentro de estos territorios.
Por su parte, los tratados internacionales pueden ser considerados como actores altamente involucrados en la extensión de la cobertura y la conservación de los derechos de la seguridad social. En general, los tratados internacionales de seguridad social tienden a responder a los flujos migratorios del país en cuestión. Por ejemplo, Canadá es el tercero de los principales destinos de las personas migrantes americanas, sin embargo, su población migrante se concentra en Estados Unidos, Reino Unido y Australia, entre otros países europeos y asiáticos.
Si bien México y Estados Unidos son mutuamente los principales destinos de sus personas emigrantes, no existe un tratado internacional de seguridad social entre estas dos partes.
En general, en América opera una extensa red de tratados bilaterales en la materia, sin embargo, sólo los cuatro países con más acuerdos de este tipo (Canadá, Estados Unidos, Chile y Uruguay, con más de 20 tratados), reúnen el 72.47%. Dada la complejidad que conlleva diseñar, acordar e implementar este tipo de instrumentos, queda de manifiesto la voluntad política de algunos países del continente para velar por la protección y conservación del derecho a la seguridad social de sus personas migrantes.
Arturo Rangel Bojorges Mendoza
Consejero Suplente ante el H. Consejo Técnico del IMSS.
Información obtenida de las Notas Técnicas de la Conferencia Interamericana de Seguridad Social, 2023.
